Délinquance enregistrée par la police et la gendarmerie et enquête statistique de victimation : deux outils indissociables pour mesurer une même réalité

Mesurer la délinquance et les phénomènes criminels affectant des victimes, c’est-à-dire la victimation, est une entreprise délicate, sujette à de nombreux débats. Préciser les périmètres et les concepts, définir les indicateurs pertinents est d’autant plus indispensable que les enjeux politiques sont forts et les acteurs de la sécurité et de la justice multiples. Quelles sources sont les mieux à même de suivre la délinquance et la victimation (étude des victimes) dans toutes leurs dimensions ? Comment s’adaptent-elles aux difficultés de mesure ?

Historiquement issue des seules données du système judiciaire, la statistique de la délinquance est aujourd’hui essentiellement produite à partir de données enregistrées au quotidien par les services de police et de gendarmerie nationales, combinées à des enquêtes statistiques de victimation.

En France, les premiers travaux de mesure de la délinquance ont été amorcés en 1796 par le conseiller d’État Jean-Baptiste de Montyon¹ qui recensa les condamnations pour crimes prononcées par le Parlement de Paris. À partir de 1827 (et le premier Compte général de l’administration de la justice criminelle en France), la production de statistiques sur la délinquance est systématisée, toujours à partir de données judiciaires. Cependant, assimiler les condamnations à la délinquance pose problème car les infractions ne sont pas toutes examinées par un juge.

Dans les années 1930, le sociologue suédois Thorsten Sellin recommande ainsi de mesurer la délinquance le plus en amont possible de la procédure pénale, c’est-à-dire au moment de sa révélation ou de son enregistrement par les forces de sécurité. En France, ce n’est que dans les années 1970 que la statistique pénale se fait supplanter par la statistique de la police et de la gendarmerie nationales pour décrire l’évolution de la délinquance. En effet, le Compte général de la justice est abandonné en 1978 alors que le service central d’étude de la délinquance (SCED) de la direction centrale de la police judiciaire (DCPJ) met en place en 1972 un outil de suivi statistique des crimes et délits constatés par les forces de sécurité, dénommé l’état 4001. Les infractions y sont classées en 107 catégories, très hétérogènes par la nature et la gravité des faits (et par leurs unités de compte différentes), mais aussi par le nombre d’infractions constatées chaque mois.

Comme tout phénomène complexe et mouvant, la délinquance ne peut se résumer à une seule statistique. Pourtant un chiffre unique de la délinquance a longtemps été utilisé par les services de police et de gendarmerie pour piloter l’action publique, et les politiques l’ont également mis en avant à des fins de communication², en particulier à partir de 2002. Au-delà des problèmes méthodologiques (notamment le cumul d’unités de compte différentes, comme les victimes d’agressions et les véhicules volés), un chiffre unique de la délinquance est susceptible de masquer des phénomènes délinquants importants. Une hausse du nombre de certains crimes graves, comme des homicides conjugaux, pourrait par exemple être compensée par une baisse équivalente du nombre de délits comme le nombre de vols de véhicules.

Au même moment, la mise en œuvre du management par objectifs de la délinquance – connu sous la dénomination de « politique du chiffre » – a contribué à brouiller, voire décrédibiliser les statistiques de la délinquance enregistrée par les forces de sécurité en perturbant les données recensées par les services. En effet, comme cela a été depuis mis en évidence par des missions d’inspections générales³, certains services reportaient systématiquement au mois suivant l’enregistrement des faits dès lors que les objectifs chiffrés qui leur étaient assignés étaient atteints. Parfois une dissimulation plus massive a même eu cours avec certains faits qui n’ont tout simplement jamais été reportés.

En 2012, devant l’étendue des polémiques, des travaux au sein du ministère de l’Intérieur conduisent à abandonner l’utilisation d’indicateurs de mesure de la délinquance trop globalisants. L’année suivante, après la mise en place d’une mission parlementaire relative à la mesure statistique des délinquances et de leurs conséquences, le ministre de l’Intérieur demande de « rompre avec la politique du chiffre, qui consiste à fixer des objectifs à l’avance au risque de dévoyer les règles d’enregistrement statistique pour pouvoir les atteindre ».

Parallèlement, une mission d’inspections générales de l’administration, de la police et de la gendarmerie nationales ainsi que de l’Insee, est mandatée en 2013 pour analyser et améliorer la qualité de l’enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure. Afin de produire des statistiques en conformité avec les normes de la statistique publique qui s’appuient sur le code des bonnes pratiques de la statistique européenne, la mission recommande la création d’un service statistique ministériel au sein du ministère de l’Intérieur. C’est ainsi que le service statistique ministériel de la sécurité intérieure (SSMSI) est créé en octobre 2014.

Depuis, selon un périmètre progressivement élargi, le SSMSI mène des travaux de méthodologie statistique afin d’améliorer la qualité des données (favorisant ainsi le contrôle interne), notamment le repérage d’anomalies éventuelles lors de l’enregistrement, la correction des ruptures de séries engendrées par les modifications des logiciels d’enregistrement des plaintes (pour les cambriolages ou les vols avec armes par exemple) ou le suivi des requalifications des infractions dans le cadre des procédures pénales.

Depuis 2015, le SSMSI a publié des indicateurs sur les crimes et délits enregistrés chaque année et chaque mois (en données corrigées des variations saisonnières et des effets de jours ouvrables, CVS-CJO). On y trouvait alors notamment : les homicides, les coups et blessures volontaires sur personnes de 15 ans et plus, les vols avec ou sans armes, les cambriolages de logements et les vols liés aux véhicules. S’y ajoutent depuis 2019, trois indicateurs supplémentaires : violences sexuelles, escroqueries et destructions-dégradations en incluant les contraventions pour ces dernières. Les derniers investissements en cours sont liés aux violences intrafamiliales, aux actes de haine, à la lutte contre les stupéfiants et à la délinquance économique et financière.

En outre, en 2018 est mis en place, en relation avec l’Insee, un dispositif de géolocalisation des adresses de commission des crimes et délits, afin notamment d’établir des indicateurs sur des maillages géographiques infra communaux dans le respect du secret statistique (IRIS, quartiers prioritaires de la politique de la ville, quartiers de reconquête républicaine…). Enfin, dans le contexte de la crise sanitaire liée au COVID-19, et plus particulièrement pendant la période de confinement du 17 mars 2020 au 10 mai 2020, le SSMSI a assuré un suivi hebdomadaire de la délinquance enregistrée ainsi qu’une analyse de la baisse inédite observée pendant cette période pour la plupart des indicateurs. Il a ainsi pu rendre compte de l’impact direct de la crise sanitaire sur le niveau de la délinquance, mettant en évidence les variations d’une ampleur très spécifique des violences intrafamiliales et des escroqueries.

Au total, la qualité des données enregistrées par les services s’améliore et les statistiques correspondantes, précieuses pour leurs enseignements territoriaux et pour leur rapidité de publication (résultats du mois M publiés le 4^e jour ouvré du mois M + 1), s’enrichissent en continu.

Néanmoins, les enregistrements de plaintes par la police et la gendarmerie ne suffisent pas pour compter le nombre de victimes. Par exemple, les mains courantes (en police nationale) et les procès-verbaux de renseignement judiciaire (en gendarmerie) permettent de recueillir les déclarations d’une victime pour dénoncer certains faits, dont elle a été victime ou témoin, ou celles d’une victime qui ne souhaite pas déposer plainte. Mais elles ne donnent pas suite à un dépôt de plainte et ne sont donc pas recensées dans les logiciels d’enregistrement. En voie de centralisation, ces données permettront d’améliorer la mesure et l’analyse de la délinquance. Le schéma suivant explicite ainsi les différents périmètres de la délinquance.

La délinquance enregistrée est restreinte aux seules infractions connues et consignées

Dès les années 70, il est admis que l’enregistrement d’un événement dans les données du ministère de l’Intérieur dépend selon le cas d’au moins trois facteurs :

1. La propension de la victime à porter plainte (c’est le cas de 90 % des victimes de vols de véhicules mais seulement de 10 % des victimes de violences physiques ou sexuelles au sein du ménage⁴) ;
2. La priorité des forces de sécurité à la découverte de certains types d’infractions ou à l’accueil de certaines populations de victimes ;
3. Et enfin la disposition et la capacité des services à consigner cet évènement.

L’évolution récente du nombre de victimes de violences sexuelles enregistrées par les forces de sécurité illustre bien ce constat⁵.

L’augmentation du nombre des faits signalés aux forces de l’ordre ces dernières années relèverait au moins en partie d’une amélioration du taux de dépôt de plainte. En effet, la libération de la parole des victimes s’amplifie depuis les révélations de l’affaire Weinstein en octobre 2017 suivie du mouvement « #MeToo »⁶. De plus, les victimes sont potentiellement mieux sensibilisées pour ces formes d’atteintes du fait des campagnes d’information et des plans interministériels de prévention et de lutte contre les violences faites aux femmes depuis plusieurs années⁷.

Cette augmentation pourrait également être liée à une amélioration de l’accueil par les services de sécurité : développement des formations sur les violences faites aux femmes pour la prise en charge des victimes, organisations locales spécifiques (référents accueil ou correspondants territoriaux prévention), prise en charge des victimes de violences sexuelles par des travailleurs sociaux et des associations d’aide aux victimes dans les commissariats et les unités de gendarmerie. Enfin, des consignes ont été données par les parquets pour poursuivre systématiquement ce type d’infraction, même si les victimes ne portent pas plainte.

Toutefois, une mesure rigoureuse de tout phénomène sociétal ne peut dépendre de l’amélioration de comportements déclaratifs. C’est pourquoi, afin d’estimer avec précision le nombre réel de victimes des actes délinquants et pour expliquer les évolutions, il est indispensable de recourir à des enquêtes statistiques de victimation, dont le sujet principal est la victime.

Des enquêtes de victimation ont été mises en œuvre régulièrement depuis les années 1970 aux États-Unis puis dans les années 1980 en Angleterre et au Pays de Galles⁸. En France, la première enquête nationale de ce type a été réalisée par le Centre de recherches sociologiques sur le droit et les institutions pénales (CESDIP) en 1985. C’est en 1995 que le service statistique public (SSP) s’empare de ce type d’enquêtes : l’Insee, à la suite d’une orientation européenne, introduit un module fixe sur la victimation et le sentiment d’insécurité au sein de l’enquête permanente sur les conditions de vie des ménages (EPCVM) organisée chaque année. Puis, à partir de 2007, l’Insee réalise annuellement une enquête de victimation à part entière, l’enquête Cadre de vie et sécurité (CVS), en partenariat avec l’Observatoire national de la délinquance et des réponses pénales (ONDRP) et le SSMSI (depuis sa création). L’enquête est menée en face à face par des enquêteurs de l’Insee auprès d’environ 23 000 ménages résidant en France métropolitaine. L’enquête a également été réalisée à la Réunion en 2011, en Guadeloupe, Guyane et Martinique en 2015, et à Mayotte en 2020, en partenariat avec la délégation générale à l’Outre-mer. Pour des raisons tenant à la crise sanitaire, l’enquête n’a pas été réalisée en 2020. Elle le sera en 2021 (cf. encadré).

Cette enquête statistique vise à connaître les faits de délinquance dont les ménages et leurs membres ont pu être victimes dans les deux années précédant l’enquête. Elle porte sur les atteintes aux biens des ménages, tels les cambriolages, les vols ou dégradations de logement ou de véhicules, les escroqueries bancaires, que ces infractions aient donné lieu ou non à une déclaration dans les services de police ou de gendarmerie. Elle traite également les atteintes aux personnes que sont les vols personnels avec ou sans violences, les violences, les menaces ou injures ainsi que les violences sexuelles ou intrafamiliales. Elle comporte enfin un ensemble de questions visant à recueillir l’opinion des personnes concernant leur cadre de vie et la sécurité. Finalement, l’enquête CVS vise à caractériser chaque année les victimations des ménages et des personnes (avec des séries depuis 2007 le plus souvent), mesurer le nombre d’atteintes, déterminer le profil des victimes, évaluer les conséquences matérielles, corporelles ou psychologiques et analyser le sentiment d’insécurité des individus ainsi que leur niveau de satisfaction envers l’action de la justice et des forces de sécurité.

Au total, les statistiques issues des données d’enquêtes ne sont pas concurrentes de celles de la délinquance enregistrée. Elles se complètent. Elles peuvent différer fortement selon la source mobilisée et avoir plusieurs origines, comme on l’a mentionné plus haut :

• De manière structurelle, l’évolution du taux de dépôt de plainte, les modalités d’accueil des victimes par les services et les différences et évolutions de périmètres ou de questionnements…
• Et de manière plus ponctuelle, les priorités d’activité/d’action dans les services (où, par ailleurs, les pratiques d’enregistrement s’harmonisent progressivement).

Or, l’analyse de l’évolution annuelle de certains phénomènes relativement peu fréquents ne peut pas être conduite à partir de l’enquête CVS actuelle du fait d’un échantillon de taille insuffisante (environ 15 000 répondants). C’est par exemple le cas des violences sexuelles ou des violences conjugales. En outre, l’enquête actuelle ne fournit pas de résultats à un niveau géographique plus fin que la région alors même que la politique de sécurité est pilotée par les pouvoirs publics au niveau départemental.

Un nouveau dispositif entrera en vigueur à partir de 2022. Son objectif : répondre au double besoin de disposer de données annuelles, mais aussi de statistiques infra nationales pour assurer un diagnostic territorial, le tout en réduisant les coûts du précédent dispositif grâce à l’utilisation du multimode (combinaison de différents modes de collecte : internet, papier, téléphone et/ou face à face).

À cette date, compte tenu d’autres obligations, notamment européennes, l’Insee ne sera plus en capacité de réaliser l’enquête « Cadre de vie et sécurité » (CVS) sous sa forme actuelle (rythme annuel, mode de collecte…). Le ministère de l’Intérieur s’est engagé à mettre en œuvre des moyens financiers et humains pour garantir la pérennité d’un dispositif annuel d’enquête statistique de victimation. La refonte du nouveau dispositif est pilotée depuis 2019 par le SSMSI, avec l’appui méthodologique de l’Insee.

À la suite de ces travaux, un protocole innovant en deux étapes a émergé comme une solution possible :

• Une première étape avec une enquête filtre, dite de screening, sur un échantillon de taille importante tiré dans les fichiers fiscaux (environ 200 000 personnes contre 25 000 ménages dans le dispositif CVS actuel). Les personnes sont interrogées sur un nombre limité de questions : d’une part sur les victimations survenues récemment mais également au cours de la vie, ainsi que le dépôt de plainte, et d’autre part sur leur sentiment d’insécurité et leur satisfaction envers les services de police et de gendarmerie et la justice ;
• Une seconde étape avec des enquêtes thématisées plus complètes, en sur-échantillonnant les victimes grâce à la phase de screening, ce qui permettrait de décrire plus finement les atteintes subies.

Ce nouveau protocole sera expérimenté en vraie grandeur dans le cadre de l’enquête Genre et sécurité (Genese) menée par le SSMSI en 2021 (collecte prévue au 2^e trimestre) et financée sur fonds européens. Cette enquête portera sur les violences liées au genre (Gender-Based Violence) sur la base d’un questionnaire conçu par le groupe de travail GBV survey piloté par Eurostat.

Au cours du même 2^e trimestre 2021, l’Insee et le SSMSI réaliseront la dernière édition de l’enquête CVS sous sa forme actuelle. Les résultats des deux enquêtes pourront être utilisés, de même que les résultats des travaux de l’Insee concernant le passage au multimode d’autres enquêtes, afin de chercher à assurer la continuité des principales séries de victimation.

1. Lecuir J., Criminalité et « moralité » : Montyon, statisticien du Parlement de Paris, dans Marginalité et criminalité à l’époque moderne, Revue d’histoire moderne et contemporaine, t. XXI, juillet-septembre 1974. ↩︎
2. Mucchielli L., Robert P., Crime et sécurité. L’état des savoirs, Paris, La Découverte, 2002. ↩︎
3. Rapport IGA, IGPN, IGGN, IG Insee « Rapport sur l’enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure », juin 2013. Rapport IGA et IGPN « L’enregistrement des plaintes par les forces de sécurité intérieure sur le ressort de la préfecture de police », janvier 2014. ↩︎
4. Rapport d’enquête « Cadre de vie et sécurité » : victimation, délinquance et sentiment d’insécurité, SSMSI, décembre 2019. ↩︎
5. Insécurité et délinquance en 2019 : bilan statistique, SSMSI, septembre 2020. ↩︎
6. Lettre de l’Observatoire national des violences faites aux femmes, novembre 2018, n° 13. ↩︎
7. N. Bajos, M. Bozon et l’équipe CSF, 2008, « Les violences sexuelles en France : quand la parole se libère ». ↩︎
8. P. Robert, M.-L. Pottier et R. Zauberman, Les enquêtes de victimation et la connaissance de la délinquance, Bull. de méthodologie sociologique, 2003. ↩︎