Engagements implicites du système de retraite : sont-ils une autre forme de dette ?

10 février 2026

Les engagements implicites du système de retraite correspondent aux retraites courantes et futures à verser en contrepartie des cotisations passées, aussi bien pour les retraités actuels que, à terme, pour les individus encore en activité. En France, ils représentent environ 400 % du PIB en 2021. Devrait-on ajouter cette forme de dette à la dette de Maastricht des administrations publiques, qui représente autour de 115 % du PIB ? Ces deux formes de dette ont en commun qu’on les fait « rouler » d’une génération sur l’autre. Mais elles se différencient par le fait que le risque d’emballement et de défaut de ces engagements implicites du système de retraite sont nettement plus limités, puisque le niveau des recettes est assuré par l’obligation légale de cotisation retraite et qu’il est possible de revenir sur les règles fixant le montant des dépenses si celles-ci dérapent. En fin de compte, le niveau de la dette implicite du système de retraite n’informe pas en soi sur ces risques, au contraire des projections de dépenses et de recettes probables, que réalise le Conseil d’orientation des retraites (COR) et qui dépendent notamment des évolutions démographiques attendues.

Beaucoup de débats ont eu lieu ces dernières années sur la façon d’évaluer la situation financière du système de retraite et sa contribution à l’état global des finances publiques. À ce stade, ils ont ignoré un indicateur peu connu mais néanmoins évalué et publié régulièrement par l’Insee [Insee, 2025a], en application de la version 2010 du système européen des comptes nationaux, le SEC2010. Il s’agit de ce qu’on appelle les engagements implicites du système de retraite. Ils se trouvent être d’un ordre de grandeur tout à fait considérable : environ 400 % du produit intérieur brut (PIB) pour les engagements de l’ensemble du système de retraite français à leur dernier chiffrage, pour l’année 2021.

Découvrir ce chiffre peut légitimement interroger. Pourquoi se garde-t-on de l’ajouter tel quel aux 115 points de PIB de la dette maastrichtienne, bien mieux connue [Insee, 2025b] ? Il y a à cela des raisons qu’il faut réexposer. Pour autant, les deux indicateurs ont bien une logique commune qu’il est intéressant de discuter. Ils quantifient tous les deux des formes de dette qu’on fait « rouler », c’est-à-dire qu’on rembourse la dette arrivée à échéance grâce à un emprunt du même montant, d’une période ou d’une génération sur l’autre. Leur vraie différence est de ne pas le faire sous les mêmes contraintes ou avec les mêmes marges d’adaptation. Bien voir ce qui les rapproche et ce qui les distingue aide à mieux lire aussi bien l’un que l’autre.

La question préliminaire est, néanmoins, de comprendre comment on arrive à un chiffre aussi élevé. Celui qu’on vient de donner n’est pas une anomalie française. Toujours en 2021, dernière année publiée par Eurostat [Eurostat, 2024], ces engagements implicites s’élevaient à 507 % du PIB en Espagne et à 443 % en Italie. Aux Pays-Bas, ils étaient du même ordre de grandeur qu’en France, mais avec une moitié de ces engagements provenant du système par répartition, l’autre moitié étant provisionnée dans le cadre de systèmes en capitalisation. Ils étaient plus faibles en Allemagne, mais ils y représentaient néanmoins 353 % du PIB. Est-ce que dans tous ces pays les situations financières étaient si dégradées que cela, ou bien ces chiffres très élevés sont-ils tout à fait normaux dans des systèmes de retraite arrivés à maturité ?

Quatre années de PIB : pourquoi un tel chiffre ?

De quoi ces engagements implicites du système de retraite sont-ils exactement la mesure ? Ce qu’ils chiffrent est le montant actualisé des retraites courantes et futures à verser en contrepartie des cotisations passées, aussi bien pour les retraités actuels que, à terme, pour les individus encore en activité.

Pour les individus déjà à la retraite, ceci revient à cumuler l’ensemble des pensions qui doivent leur être versées de la date courante à leur décès. Le montant est maximal pour les individus qui viennent juste de prendre leur retraite, puis décroissant avec l’âge, puisque les individus encore en vie sont de moins en moins nombreux au fur et à mesure que l’âge avance et ont des durées de vie restantes de plus en plus faibles.

Pour les individus qui sont encore en activité, le montant des engagements déjà pris à leur égard reflète leur cumul de cotisations passés. Il est donc minimal pour ceux qui viennent juste de commencer à cotiser, puis il croît au fur et à mesure qu’on considère des individus ayant de plus en plus d’années de cotisation derrière eux. Il est maximal à la veille du départ en retraite et rejoint, en ce point, le montant de droits des individus qui viennent juste de partir.

Au total, le profil de droits dont on doit faire la somme sur toutes les tranches d’âge est donc un profil en accent circonflexe.

Pour un système privé, cette somme doit être provisionnée, car il existe un risque de cessation d’activité qui est tout à fait concret, par exemple dans le cas d’un régime d’entreprise exposé au risque de fermeture de cette entreprise : il faut que, même dans ce cas, ses anciens employés soient assurés de toucher une retraite. Et c’est en référence à ce système provisionné qu’on comprend le plus facilement l’ordre de grandeur des engagements implicites des systèmes par répartition. Leur dette implicite correspond au stock de capital qu’ils devraient détenir s’ils fonctionnaient en capitalisation plutôt qu’en répartition et on sait depuis assez longtemps que ce stock devrait être très important, comme il avait déjà été établi dès la fin des années 1970 [Bourgeois-Pichat J., 1978].

De ce stock, il est facile de donner une évaluation. Quel serait en effet le régime permanent d’un système en capitalisation intégrale qui collecterait et aurait à reverser chaque année 14 points de PIB en prestations, ce qui est le montant actuel des retraites en part de PIB ? Dans un tel système, les montants collectés seraient stockés jusqu’à leur reversement, ils resteraient dans les caisses sur une durée moyenne égale à l’écart entre âge moyen à la cotisation et âge moyen à la perception d’une pension. Prenons 45 et 75 ans comme ordres de grandeur de ces deux âges : ceci veut dire que 14 points de PIB séjourneraient en moyenne 30 ans dans les caisses du régime, soit un stock représentant 30×14 %= 420 % du PIB. On tombe directement sur l’ordre de grandeur que donnent les calculs plus précis. Le calcul exact est évidemment sensible à un certain nombre d’hypothèses annexes, dont le choix du taux d’actualisation, mais l’ordre de grandeur reste toujours très élevé.

Un concept qui avait déjà été débattu dans les années 2000

Que faire alors d’un tel chiffre ? Est-il le signe d’un système encore bien davantage dans le rouge que ce qui disent les indicateurs de déficit usuellement calculés par le Conseil d’orientation des retraites (COR) ? Est-ce en ces termes de dette implicite qu’il faut désormais aborder la question des retraites ?

La question avait déjà été débattue, dans les années 2000, lors de la préparation du rapport Pébereau sur l’endettement public de la France [Pébereau M., 2006 ; Blanchet et Ouvrard, 2006 ; COR, 2007].

Pourquoi l’indicateur n’avait-il pas été finalement retenu ? La raison est dans le calcul ci-dessus. Des montants aussi élevés ne sont pas, en eux-mêmes, des indicateurs de non-soutenabilité du système de retraite, la communication d’Eurostat est d’ailleurs tout à fait explicite sur ce point. Ce sont avant tout des indicateurs de la taille de ce système, puisqu’obtenus comme produit de la masse de prestations annuelles par un écart d’âge moyen entre actifs et retraités. La dette implicite peut être élevée mais tout à fait soutenable pour un pays qui a fait le choix d’un « gros » système de retraite en ayant les moyens de le financer durablement, s’il y a le consentement à payer pour ces retraites et une démographie suffisamment stable. A l’inverse, un système de retraite peut n’avoir qu’une faible dette implicite et être non soutenable faute de rentrées suffisantes de cotisations et/ou d’une démographie suffisamment porteuse.

Dans le rapport Pébereau, le recours à la notion de dette implicite avait tout de même été préconisé, mais sur un champ plus restreint, celui des retraites de la fonction publique, en considérant que le système de retraite des agents de l’État n’était rien d’autre qu’un gros système d’entreprise, à provisionner comme tous les systèmes de retraite d’entreprise. L’intérêt pourrait être de palier à l’absence d’indicateurs consensuels sur la situation financière de ces retraites de la fonction publique. L’État est en effet tenu par la loi d’équilibrer son système de retraite. Il le fait via des subventions d’équilibre et son déficit est donc toujours nul par hypothèse. Ce n’est donc pas en termes de déficit qu’on peut évaluer sa situation et ses perspectives financières.

Mais remédier à cette lacune en proposant un calcul de dette implicite calqué sur celui qui s’impose aux entreprises privées n’est pas si éclairant que cela car l’analogie se discute. Le provisionnement des retraites d’entreprise se justifie, comme on l’a dit, par le fait qu’elles sont exposées au risque de fermeture. L’État n’est, en principe, pas exposé à ce risque et il n’y a donc pas de raison que les retraites de l’État ne puissent pas fonctionner selon la logique de la répartition alors qu’elles le feraient pour tout le reste de l’économie. Si on admet que les retraites de la fonction publique peuvent également fonctionner en répartition, on retombe sur le fait que les engagements implicites ne peuvent être des indicateurs de leur soutenabilité.

Les deux dettes : ce qui les rapproche …

Tout ceci fournit des clés pour préciser ce qui rapproche et différencie finalement cette notion de dette implicite et la notion de dette maastrichtienne.

Sur cette dette maastrichtienne, on a également fini par relativiser le fait qu’un haut niveau de dette est par nature insoutenable. L’affirmation répandue selon laquelle un individu qui nait aujourd’hui le fait en étant dès sa naissance co-débiteur de 115 points de PIB de dette à rembourser est une représentation caricaturale. Sa génération est certes appelée à honorer cette dette, mais elle pourra le faire en laissant l’État se réendetter pour des montants équivalents année après année, en n’ayant donc pas davantage à payer que les intérêts sur cette dette. C’est ce qu’on appelle faire rouler la dette. On ne rembourse jamais le capital, tant du moins que tout se passe bien. Le problème n’est pas le niveau de cette dette. Les problèmes sont ceux de son coût, de sa dynamique et son risque d’emballement. Tout fonctionne bien quand de nouveaux prêteurs sont prêts à souscrire aux nouvelles émissions de dette et à des taux modérés. Ils y sont même gagnants s’ils sont en demande d’actifs sûrs. Le risque est que, face à des signes d’emballement, ils prennent soudain peur et choisissent de se tourner vers d’autres émetteurs jugés plus fiables. Un remède à cela peut être l’épargne forcée, obligeant les épargnants à souscrire la dette qui est réémise. Mais cette obligation fonctionnera au mieux pour des épargnants nationaux, pas pour des dettes publiques largement souscrites par des épargnants étrangers.

En quoi la gestion de la retraite par répartition équivaut-elle à et se distingue-t-elle de cela ?

L’équivalence, c’est que cette dette implicite de très grande ampleur est elle aussi une dette qu’on fait rouler d’une génération sur l’autre et qu’on espère faire rouler indéfiniment. À une date donnée on prélève des cotisations et, en échange de ces cotisations, on fait une promesse de prestations. La dette ainsi contractée vis-à-vis des cotisants est ce que va mesurer l’indicateur d’engagements implicites. Elle n’est pas provisionnée puisque l’argent qui a été collecté n’est pas mis de côté, il est utilisé pour servir les retraites courantes. Cette dette sera honorée, le moment venu, en proposant le même contrat aux générations ultérieures de cotisants. C’est ainsi que roule elle aussi la dette implicite du système en répartition.

… et ce qui les différencie

Mais ce processus est-il soumis aux mêmes risques que la dette maastrichtienne ? Il y a deux différences qui réduisent à la fois le risque d’emballement et le risque de défaut. Côté recettes (cotisations versées) et risque de défaut, la différence est que le système de retraite n’a pas à s’inquiéter, au moins jusqu’à un certain point, de ne pas trouver de nouveaux souscripteurs pour la dette qu’il réémet. Il n’a pas à se soucier de rester attractif pour des investisseurs nationaux ou internationaux disposant librement de leurs fonds et tentés d’aller vers les émetteurs de dette offrant le plus de garanties. Il profite d’un marché captif de souscripteurs nationaux forcés, du fait de l’obligation légale de cotisation à des systèmes qui sont collectifs.

Côté dépenses (pensions de retraite versées), le risque d’emballement est réduit par le fait que l’ampleur de la dette n’est pas fixée par contrat. S’il s’avère que les dépenses dérapent, on peut revenir sur les règles qui fixent leur montant.

Il n’y en a pas moins des limites à cette plus grande marge offerte à la gestion de la dette du système de retraite. Mais ce n’est pas le niveau de la dette implicite qui informe en soi sur ces risques, ce sont les projections de dépenses et de recettes probables ou envisageables telles que réalisées par le COR, ce qui nous ramène en terrain connu.

Côté dépenses, il y a le risque de ne pas arriver à ajuster suffisamment les droits, comme le montrent les difficultés récurrentes à réformer le système. Et côté recettes, le risque n’est pas nul que les générations à venir n’assurent plus l’intégralité du refinancement, soit en trouvant des moyens de s’y dérober, soit en raison d’un effectif devenu bien trop insuffisant : l’obligation de cotiser au système n’est pas d’un grand secours si elle s’applique à des générations d’effectifs très réduits.

La France s’est longtemps considérée à l’abri de ce dernier problème, avec un vieillissement surtout imputable à une plus forte durée de vie et au passage à la retraite de générations nombreuses, celles du baby-boom, tandis que la fécondité courante restait proche du seuil de remplacement des générations. La baisse de la fécondité en deçà de ce seuil ranime la crainte de devoir aussi gérer un vieillissement par le bas [Thélot, 2026], la question des retraites s’en trouverait certainement compliquée. ■