Six mois de présidence française du Conseil de l’Union européenne : les avancées dans le domaine statistique

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Équipe présidence française du Conseil de l’Union européenne*, Insee.
Conseil de l'union européenne
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Mieux mesurer l’usage des produits phytopharmaceutiques, les « pesticides », par les agriculteurs européens, préparer la mise en place des comptes des institutions européennes, permettre l’accès de la statistique publique à des données d’acteurs privés dans le cadre la révision de la loi statistique européenne : tels sont les trois principaux sujets qui ont occupé l’Insee pendant tout le premier semestre, alors que l’institut assurait la présidence française du Conseil de l’Union européenne (PFUE) dans le domaine statistique. La principale difficulté de l’exercice a consisté à concilier la demande croissante de statistiques, attendues dans des délais toujours plus courts, avec les moyens que les instituts nationaux de statistiques de l’Union européenne peuvent mettre en face.

La préparation d’un règlement européen (l’équivalent de nos lois nationales au plan européen) proposé par la Commission européenne est un long processus où le Parlement européen et les 27 États membres de l’Union européenne (UE) ont chacun leur mot à dire. C’est tout particulièrement le cas pour la préparation d’un règlement statistique qui implique de nombreux acteurs et une large concertation (voir Schéma et Encadré pour la description des acteurs et du processus). Les trois principaux dossiers qu’a eus à traiter l’Insee pendant la présidence française étaient à trois stades différents de ce processus qui s’étend sur plusieurs années. Le règlement-cadre sur les statistiques agricoles, qui établit des indicateurs sur l’usage des produits phytopharmaceutiques par les agriculteurs dans les différents pays de l’Union européenne, était le dossier le plus avancé puisque qu’il en était à la deuxième étape des négociations : celle qui consiste à négocier avec le Parlement européen au nom du Conseil de l’Union européenne sous l’égide de la Commission européenne (les trilogues). Dans le cas du règlement sur les comptes nationaux, qui actualise le programme de transmission et mettra en place à terme des comptes des institutions européennes, la Commission européenne venait juste d’adopter la proposition de révision en décembre 2021 et l’Insee a conduit la première étape des négociations. Enfin, l’Insee a participé activement aux réflexions stratégiques sur le lancement d’une révision de la loi statistique européenne, préalables au processus législatif. Compte tenu du caractère très transversal de ce règlement qui régit le développement, la production et la diffusion des statistiques européennes, les discussions ont débuté directement au niveau des directeurs généraux des instituts nationaux de statistiques (INS), sans passer par l’étape habituelle des échanges techniques au niveau des groupes d’experts et des directeurs métiers.

Les résultats de la PFUE pour trois règlements statistiques

Les résultats de la PFUE pour trois règlements statistiques
Un règlement-cadre sur les statistiques agricoles assez controversé

Le règlement-cadre sur les statistiques agricoles SAIO (Statistics on Agricultural Input-Output) répond à une demande politique particulièrement forte et a fait l’objet de nombreux débats publics, ce qui est inhabituel pour un règlement statistique. La négociation de ce règlement a été la plus complexe à mener pendant cette présidence : outre la volonté des États de limiter le périmètre du règlement lors de son adoption mais également à l’avenir, un des points les plus délicats de cette négociation a concerné le suivi de l’usage des produits phytopharmaceutiques (pesticides) dans l’agriculture. En effet, le Pacte vert (Green Deal) et la stratégie « de la ferme à la fourchette » de la Commission européenne prévoient une division par deux de cet usage d’ici 2030, objectif fortement appuyé par le Parlement européen, qui appelle la mise en place d’indicateurs annuels de suivi. Un indicateur annuel fondé sur les ventes de produits phytopharmaceutiques existe déjà, mais il ne permet pas de suivre les usages, et notamment de séparer les usages pour les cultures agricoles d’autres usages : forêts, espaces verts, etc. Il était donc nécessaire de mettre en place à un coût raisonnable, tant pour les instituts nationaux de statistiques que pour les agriculteurs, un dispositif de recueil annuel des usages. Il s’appuiera sur l’instauration d’une obligation pour les agriculteurs d’enregistrer informatiquement leur usage de pesticides (ils sont déjà tenus de comptabiliser leur usage de pesticides qui peut faire l’objet d’un contrôle par une autorité administrative de chaque pays, mais les formats d’enregistrement ne sont actuellement pas harmonisés et ceux-ci ne sont pas nécessairement effectués de manière informatique). Cette obligation sera encadrée par un acte d’exécution, équivalent dans le droit européen d’un décret, en cours d’adoption.

Le projet s’est retrouvé sous le feu de tirs croisés : d’un côté, les organisations non gouvernementales de défense de l’environnement souhaitent accélérer la collecte de données pour s’assurer que les objectifs fixés seront bien atteints à l’horizon 2030 ; de l’autre, certaines organisations professionnelles d’exploitants agricoles s’inquiètent de la charge induite par cette collecte. À l’issue de la négociation, un compromis a été trouvé : une période de transition permettra de roder le recueil et l’exploitation des enregistrements de l’usage de pesticides par les agriculteurs. La production effective de statistiques annuelles sera conditionnée à la mise en œuvre de l’acte d’exécution imposant la tenue d’enregistrements électroniques harmonisés ; la centralisation de ces mêmes données sous forme de registres administratifs dépendra de l’adoption d’un règlement européen en préparation. Elle permettra d’améliorer la précision des indicateurs tout en facilitant l’accroissement du nombre de cultures pour lesquelles on aura connaissance de l’utilisation de pesticides.

Tracteur pulvérisant des pesticides sur le champ de soja avec pulvérisateur au printemps

Le succès des négociations sur le règlement SAIO a été obtenu grâce à l’étroite collaboration entre, d’une part, les statisticiens publics de l’Insee et du service statistique du ministère de l’Agriculture (qui produit et diffuse les statistiques dans ce domaine pour la France) et, d’autre part, les diplomates français en poste à la Représentation permanente de la France à Bruxelles. Ces négociations ont été menées dans le cadre de trilogues. La France disposait du mandat de négociation adopté par le Conseil de l’UE en décembre 2021, sous la présidence slovène. Se sont alors succédés des trilogues techniques, pilotés par les statisticiens, et des trilogues politiques, pilotés par la Représentation permanente, plus aguerrie à cet exercice sur un sujet très politique. Il a fallu faire preuve de pédagogie auprès des députés européens sur les exigences de la production statistique : comment travaillent les statisticiens, la rigueur nécessaire à la production de statistiques de qualité, pour un suivi précis des politiques européennes. Il a fallu rentrer dans des considérations techniques : par exemple, sur la nécessité de constituer un échantillon d’agriculteurs de taille suffisante pour appréhender de façon fiable la part de la production biologique dans l’agriculture, compte tenu de la faible part de cette production dans certains secteurs ; mais aussi dans des considérations juridiques : sur la nécessité de disposer de registres administratifs et pas uniquement d’enregistrements électroniques dont la détention par les exploitants agricoles n’autorise pas, en soi, leur exploitation à des fins statistiques.

Le retour à des réunions en présentiel à Bruxelles, interrompues depuis le début de la crise sanitaire, ajoutées aux nombreuses visio-conférences, a été plus que bénéfique pour ces négociations complexes qui ont nécessité beaucoup d’échanges informels pour mieux comprendre les contraintes des uns et des autres et trouver la voie d’un compromis. L’accord obtenu a été validé à l’unanimité par le Conseil en juin puis par le Parlement européen en juillet, en vue d’une adoption du règlement cet automne : un joli succès pour la PFUE.

Comptes nationaux : vers la mise en place de comptes des institutions européennes

Au niveau européen, les comptes nationaux servent à la définition et au suivi des politiques macro-économiques, en particulier au suivi des engagements pris par chaque pays en matière de déficit et de dette publics. Le revenu national brut calculé par les comptes nationaux sert en outre au calcul de la contribution de chaque pays au budget de l’UE : ses « ressources propres ». La comparabilité des statistiques dans ce domaine et leur exactitude sont donc cruciales.

Eurostat, l’office statistique européen, a proposé une révision à mi-parcours du règlement sur les comptes nationaux (ESA2010). Il s’agit d’une révision habituelle en attendant la mise en place d’un nouveau système européen de comptes nationaux d’ici la fin de cette décennie. Dans le projet de la Commission, cette révision portait principalement sur deux points. Premièrement, la révision prévoyait une diminution des délais de transmission de certaines données par les États membres. Deuxièmement, l’envoi de certaines informations jusqu’alors effectué sur la base du volontariat était rendu obligatoire, en particulier celui des données sur la structure de la dette publique (au sens du traité de Maastricht) et des « métadonnées » (c’est-à-dire des informations qui expliquent la construction des données). La Commission a transmis sa proposition de révision au Parlement et au Conseil fin 2021 ; la négociation a commencé dans le cadre du groupe « Statistiques » sous la présidence de Jean-Luc Tavernier, Directeur général de l’Insee. L’Insee a cherché à trouver une position commune aux 27 États membres représentés par leurs statisticiens : même si les discussions ont parfois été ardues, elles se sont donc opérées, cette fois, entre les représentants d’une même communauté, le Système statistique européen, qui regroupe les instituts nationaux de statistiques, les autres autorités nationales pourvoyeuses de statistiques européennes dans les différents États membres, ainsi qu’Eurostat.

Comme pour le règlement sur les statistiques agricoles, il faut gérer l’accroissement des données à transmettre et le raccourcissement des délais de transmission. Autre enjeu : la mise en place, à terme, des comptes des institutions européennes (dette, déficit, etc.) : ceux-ci devraient, sous réserve des résultats des négociations en cours, enrichir les données des comptes européens, jusqu’alors construits uniquement par l’agrégation des comptes nationaux des 27 États membres. Cet ajout du Conseil, appuyé par le Parlement européen, correspond à une recommandation du Conseil des ministres européens chargés de l’économie et des finances (Ecofin). Il fait notamment suite aux initiatives lancées pour faire face aux conséquences économiques de la crise sanitaire, dans le cadre du plan Next Generation EU (plan de relance européen, proposé par la Commission européenne en 2020, qui vise à pallier les conséquences économiques et sociales de la pandémie de Covid-19 qui touche l’Europe depuis début 2020. Il est doté d’une enveloppe de 800 milliards d’euros). Ces initiatives s’appuient en effet sur des emprunts européens et entraînent donc la création d’une dette publique d’un montant conséquent au niveau européen et non plus seulement au niveau national.

Le compromis proposé par l’Insee allège les contraintes pesant sur les instituts nationaux de statistiques européens par rapport à la proposition d’Eurostat et autorise des dérogations pour permettre un délai d’adaptation aux pays qui en ont besoin ; il appelle, en outre, à l’établissement et à la diffusion à terme par Eurostat de comptes des institutions européennes mentionnés ci-dessus, sans toutefois fixer de délai précis. Ce compromis a fait l’objet d’un accord général lors de la dernière des quatre réunions du groupe « Statistiques » consacrées à ce règlement entre janvier et juin. Sur cette base, le Comité des représentants permanents (Coreper, organe composé des représentants permanents de chacun des États membres auprès de l’UE qui prépare les travaux du Conseil), a adopté en juin à l’unanimité un mandat de négociations qui ouvre la voie à la tenue de trilogues au second semestre 2022 sous présidence tchèque.

Les données privées dans le cadre de la révision de la loi statistique européenne

À l’origine, la révision de la loi statistique européenne (le « règlement 223 » daté de 2009), lancée par Eurostat, était principalement justifiée par la question de l’accès aux données dites « privées » : l’objectif était d’établir un cadre concernant le partage de données entre entreprises et administrations pour la production de statistiques européennes, qui n’existe pas encore au niveau européen, à la différence de la France. La loi française (article 3 bis de la loi de 1951) fixe en effet, sous réserve de justifications très strictes, l’obligation de transmission des données privées à des fins de statistiques publiques. C’est grâce à cette loi que l’Insee utilise par exemple les données de caisse des chaînes de grande distribution alimentaire pour l’élaboration de l’indice des prix à la consommation.

La Commission a adopté en février une proposition de règlement sur les données (Data Act), qui établit des dispositions générales pour l’accès des administrations, et notamment des instituts nationaux de statistiques, aux données privées en retrait par rapport à celles de la loi française, d’où le besoin que la révision de la loi statistique européenne précise et améliore ces conditions d’accès. Dans le cadre de la présidence française du Conseil de l’Union européenne et parallèlement à la réflexion sur la révision du règlement 223, l’Insee et plus généralement le Système statistique européen ont suivi de près le démarrage de la négociation sur le Data Act au premier semestre, avec l’objectif que les besoins des statistiques publiques soient pris en compte dans ce règlement. Au-delà de l’accès aux données privées, la révision du règlement 223 pourrait aussi porter sur d’autres thèmes, tels que l’échange des données au sein du Système statistique européen, pour permettre en particulier la conduite par les instituts nationaux de statistiques d’études de comparaisons internationales. Autre thème d’intérêt européen, le développement des statistiques expérimentales (nouvelles statistiques non couvertes par des règlements et donc non incluses dans le programme statistique européen), dont on a vu l’utilité lors de la crise sanitaire. Pour le suivi de la conjoncture, l’Insee a par exemple mobilisé des données dites « à haute fréquence » : consommation d’électricité, paiements par carte bleue, etc.

L’Insee a joué un rôle important dans le processus de réflexion lancé par Eurostat en vue de la révision du règlement 223. Un séminaire a réuni les DG des instituts nationaux de statistiques européens et d’Eurostat les 7 et 8 avril à Lyon. Co-organisé par l’Insee et Eurostat, ce séminaire était consacré à une présentation et à une discussion des conclusions de la Task Force de Directeurs généraux d’INS européens sur la révision du règlement 223, à laquelle a participé le Directeur général de l’Insee. Suite au séminaire, la Commission européenne a lancé une consultation publique le 19 juillet, qui court jusqu’au 25 octobre. Eurostat rédigera ensuite une proposition de révision qui sera soumise pour avis au Comité du Système statistique européen (qui réunit l’ensemble des Directeurs généraux des instituts nationaux de statistiques européens), avant d’être adoptée par la Commission dans le courant du premier semestre 2023 en vue du lancement des négociations au groupe « Statistiques » du Conseil.

La République tchèque a pris le relais

Depuis le 1er juillet, la République tchèque a pris le relais de la France pour la présidence du Conseil de l’UE. Les dossiers statistiques qui l’attendent sont nombreux : pilotage des trilogues avec le Parlement européen pour finaliser la révision du règlement ESA2010 sur les comptes nationaux ; lancement des négociations au groupe « Statistiques » sur la révision du règlement sur les comptes économiques de l’environnement ; poursuite du suivi de la négociation du règlement sur les données (Data Act) et de ses implications pour la statistique. Au premier semestre 2023, ce sera au tour de la Suède de démarrer la négociation de plusieurs règlements statistiques importants : règlement-cadre sur les statistiques de population et de logement ; révision de la loi statistique européenne, etc.

Au total, ces six mois de présidence française ont plongé l’Insee au cœur du fonctionnement des institutions européennes. Les relations ont été intenses avec le Secrétariat général du Conseil (Encadré), avec Eurostat et le Parlement européen, ainsi qu’avec les instituts nationaux de statistiques européens et notre Représentation permanente à Bruxelles. Cette expérience sera sans aucun doute très utile dans les prochaines années pour contribuer de manière efficace à la construction européenne dans le domaine statistique, tout en défendant nos intérêts nationaux.

Passage de témoin du Directeur général de l’Insee à son homologue tchèque lors de la réunion organisée au siège de l’Insee le 17 Juin 2022.
Passage de témoin du Directeur général de l’Insee Jean-Luc Tavernier à son homologue tchèque Marek Rojíček, lors de la réunion organisée au siège de l’Insee le 17 juin 2022.

Le long processus de préparation d’un règlement statistique européen

Un règlement statistique est l’équivalent de nos lois nationales au plan européen (un règlement européen s’applique directement en droit français dès son entrée en application) ; sa préparation suit un processus impliquant de nombreux acteurs et une large concertation qui dure plusieurs années (Schéma).
La première phase, qui ne concerne que les statisticiens, suit un schéma ascendant. Eurostat, l’Office statistique de la Commission européenne, réunit des groupes d’experts statisticiens des instituts nationaux de statistiques (INS) des 27 États membres ou d’autres autorités nationales (ONAs, qui sont les organismes qui ne sont pas des INS mais qui contribuent aussi au développement, à la production et à la diffusion des statistiques européennes : par exemple, le service statistique du ministère de l’Agriculture dans le cas de la France). Des échanges s’engagent sur des questions techniques liées à un projet de nouveau règlement. Ensuite, la discussion se poursuit au niveau des directeurs thématiques des INS ou des autres autorités nationales (directeurs des statistiques agricoles, sociales et démographiques, d’entreprises, etc.). Eurostat consulte enfin le comité du Système statistique européen, qui réunit l’ensemble des Directeurs généraux des INS européens.
Après cette phase technique de préparation du règlement, s’engage une deuxième phase (qui s’applique aussi sous des formes équivalentes aux règlements d’autres domaines). La Commission européenne étant la seule au sein de l’UE à posséder un droit d’initiative législative, il faut qu’elle adopte la proposition de règlement, sur laquelle le groupe « Statistiques » (qui réunit les représentants des instituts nationaux de statistiques ou des autres autorités nationales) du Conseil de l’Union européenne commence alors à négocier (le Conseil représente les gouvernements des États membres ; il réunit les ministres des pays membres dans chaque domaine et dispose d’une administration, le secrétariat général du Conseil). En parallèle, la commission compétente du Parlement européen prépare un rapport sur cette proposition et propose de son côté ses propres amendements.
La présidence du Conseil de l’UE joue un rôle décisif en conduisant les négociations :
– dans une première étape, au sein du Conseil en présidant le groupe « Statistiques », dans l’objectif d’obtenir un compromis sur le mandat du Conseil à défendre ensuite en trilogue ;
– dans une deuxième étape, en conduisant les trilogues avec le Parlement européen, qui est l’autre co-législateur, sous l’égide de la Commission européenne (d’où le nom de trilogues).

* Équipe présidence française du Conseil de l’Union européenne dans le domaine statistique : Sylvie Lagarde (Vice-Présidente du Groupe statistiques du Conseil), Jean-Pierre Cling (Coordinateur), Hervé Piffeteau, Pierre Bayart, Clément Delecourt, Yaëlle Hauseux, Guillaume Houriez, Michel Isnard, Claude Leroy-Themeze, Antoine Neyen (Insee) et Corinne Prost, Anne Coyne (Service statistique du ministère de l’Agriculture). Jean-Luc Tavernier, directeur général de l’Insee, a présidé le Groupe statistiques du Conseil.

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