À Mayotte, un recensement adapté à une population aux évolutions hors normes

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Sébastien Seguin, Muriel Granjon et Pierre Thibault, Insee La Réunion-Mayotte.
À Mayotte, un recensement adapté à une population aux évolutions hors normes
© Muriel Granjon
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Au 1er janvier 2022, Mayotte compte 300 000 habitants. Ce chiffre est fondé sur le dernier recensement exhaustif mené en 2017, actualisé chaque année à partir des données d’état civil sur les naissances et les décès ainsi que par la prolongation de la tendance en matière de flux migratoires. Depuis 2021, le recensement prend à Mayotte la même forme que sur le reste du territoire français, une enquête annuelle couvrant chaque année une partie différente du territoire, avec quelques adaptations aux spécificités mahoraises. C’est au bout d’un cycle de cinq ans, en 2025, qu’on disposera des résultats complets par commune. Tout est mis en œuvre pour assurer la qualité du recensement. Avant chaque enquête, une cartographie précise permet de repérer l’ensemble des logements concernés, qu’ils soient en dur ou en tôle (bangas). Les agents recenseurs sont recrutés localement par la commune. Ils travaillent à proximité de leur domicile et se rendent dans tous les quartiers. Le respect de la confidentialité permet de recenser tous les résidents, y compris ceux en situation irrégulière. Le recensement est une opération à laquelle les Mahorais sont attachés : en témoigne le taux de réponse, supérieur en 2017 comme en 2022 à celui de la métropole. Des comparaisons avec la consommation de riz ou d’huile confortent l’estimation produite par l’Insee. Néanmoins, certains ont encore le sentiment que la population est plus nombreuse que celle mesurée par l’institut. Ce ressenti tient beaucoup aux caractéristiques du territoire, qui laissent penser qu’il est difficile d’en cerner la démographie, et sans doute à une méconnaissance des méthodes rigoureuses de recensement, destinées à prendre en compte les spécificités de l’« île hippocampe ».

Mayotte est devenu le 101e département français en 2011, puis a acquis le statut de région ultrapériphérique de l’Union européenne en 2014, ouvrant ainsi l’accès aux fonds structurels européens. Afin d’évaluer au mieux le rythme de développement économique et social de ce territoire, l’Insee y adapte progressivement le système d’information statistique national [Insee, octobre 2022]. C’est en particulier le cas pour la mesure de la population. Ainsi, en 2021, Mayotte a réalisé pour la première fois l’enquête annuelle de recensement de la population, selon la méthode applicable à tous les départements métropolitains et à ceux d’outre-mer. Les résultats complets pour toutes les communes ne seront disponibles qu’au terme de cinq années d’enquête annuelle de recensement, quand tout le territoire aura été recensé (cf. encadré). Dans l’intervalle, on dispose néanmoins des recensements exhaustifs, dont le dernier effectué en 2017, et des données d’état civil pour rendre compte de la forte croissance démographique du territoire.

Une dynamique démographique mahoraise très spécifique

Les analyses démographiques produites par l’Insee témoignent d’une évolution hors norme à Mayotte, aussi bien au regard des standards nationaux, que même européens et mondiaux. Depuis 1958, la population de l’île a décuplé et elle a doublé entre 1997 et 2017. Sa croissance a été plus rapide entre 2012 et 2017 que lors des années précédentes, traduisant une accélération de la poussée démographique que connaît l’île.

  • Mayotte est, de loin, le département dont la croissance démographique est la plus rapide : près de 4 % par an entre 2012 et 2017 (Graphique). Par comparaison, la croissance démographique est de 3 % par an à Madagascar entre 1993 et 2018 [Instat] et de 2,3 % par an aux Comores. Et la croissance de la population s’intensifie depuis le début des années 2010 : elle est corrélée à l’augmentation bien établie du nombre de naissances. La population croît d’un ordre de grandeur semblable à celui de pays africains en pleine explosion démographique tels que le Niger, la Guinée équatoriale ou l’Angola (cf. données de la Banque mondiale).
  • La densité de la population sur l’« île hippocampe », qui s’élève à 805 habitants au km², n’est devancée que par certains départements d’Île-de-France. Elle est ainsi supérieure à celle du département du Rhône avec la ville de Lyon ou des Bouches-du-Rhône avec Marseille, alors qu’une partie du territoire couverte de forêts n’est pas habitée.
  • Près de la moitié des habitants sont de nationalité étrangère [Insee, 2019] et les trois quarts des naissances sont de mères étrangères.
La consommation de riz corrobore les chiffres de l’Insee

Chaque année, à partir des résultats du recensement de 2017, l’Insee produit des estimations de population sur l’ensemble du département. Elles tiennent compte du solde naturel (différence entre les naissances et les décès) et prolongent la tendance des flux migratoires observée entre 2012 et 2017. En 2022, 300 000 personnes habitent ainsi à Mayotte. Certains commentateurs considèrent que ce chiffre est sous-estimé et ne reflète pas complètement l’afflux important de population depuis la départementalisation de 2011. Pour en juger, comparons-le à d’autres sources statistiques.

Régulièrement, des estimations de la population sont produites sur la base des importations de riz. Cette approche doit être considérée avec prudence car les quantités importées ne correspondent pas nécessairement aux quantités consommées : le riz importé peut être stocké ou déstocké, ré-exporté (par exemple aux Comores), voire gaspillé. En outre, le niveau de vie évolue, les habitudes de consommation aussi.

Si néanmoins on examine ces chiffres, qu’obtient-on ? En 2020, 23 000 tonnes de riz ont été importées, ce qui correspond à un volume de riz importé de 81 kg par personne, soit environ 220 grammes par jour, sur la base du recensement. Ce chiffre est cohérent avec les consommations de riz des pays avoisinants, aux habitudes alimentaires semblables à celles de Mayotte bien qu’ils soient plus pauvres (Comores : 78 kg par habitant et par an, Madagascar : un peu plus de 100 kg – source : FAO). Il en va de même de l’importation d’huile, qui est de 10 litres par habitant et par an (en hausse de 3 litres entre 2008 et 2020), soit un volume en phase avec la consommation moyenne aux Comores (13 litres), à Madagascar (8 litres) et en France (12 litres). Quant à la consommation d’eau, avec 92 litres par habitant et par jour, elle est 40 % moins élevée que dans l’Hexagone, ce qui est cohérent avec le fait que trois ménages sur dix n’avaient pas accès à un point d’eau à l’intérieur de leur résidence principale en 2017.

Une hypothèse à 400 000 habitants ferait chuter les importations de riz à 57 kg par habitant et par an, celles d’huile à 7 litres, celles de sucre de 12 à 9 kg. Non seulement cette hypothèse de population aboutirait à des quantités importées très nettement inférieures aux consommations observées dans les pays voisins, mais elle suppose aussi que les volumes importés par habitant à Mayotte soient en diminution constante depuis 2008 : 16 kg de riz par habitant en moins entre 2008 et 2020, 6 kg de sucre en moins, 9 kg de viandes en moins, etc. Avec 400 000 habitants, nous serions donc dans un scénario, peu crédible, d’une consommation alimentaire individuelle en nette baisse à Mayotte depuis 2008, malgré la départementalisation, l’intensification des transferts sociaux et une activité économique en développement (Cerom, 2022). Baisse qui ne pourrait être attribuée à une modification de la structure de la population par âge, car celle-ci est assez stable sur la période ; en particulier, la proportion de jeunes enfants, qui consomment des quantités de riz moins importantes que les adultes, n’a pas beaucoup varié.

Quant au nombre d’enfants inscrits dans les établissements scolaires mahorais, il est en adéquation avec celui des enfants dénombrés au recensement de la population. Le Rectorat compte ainsi 42 300 élèves de 5 à 9 ans à la rentrée scolaire de septembre 2021, soit un niveau très proche (1 % de moins) du nombre d’enfants de cet âge qu’on peut déduire des estimations de population réalisées au 1er janvier de chaque année. L’écart est de 3 % pour les élèves de 10 à 14 ans : 38 000 élèves inscrits, contre 39 000 jeunes de cet âge dans les estimations de population.

En dépit de ces sources qui corroborent les estimations de l’Insee, certains continuent de croire que la population est bien plus nombreuse. Ce décalage entre mesure et ressenti peut s’expliquer d’une part par une méconnaissance de la méthode de recensement, qui par principe ne laisse pas dans l’ombre des pans de la population, d’autre part par des spécificités du territoire, qui donnent à penser qu’il est difficile d’en cerner la démographie. Or l’Insee met en œuvre des méthodes statistiques éprouvées afin de mesurer au plus juste la population habitant à Mayotte.

L’Insee comptabilise bien la population en situation illégale

L’une des premières raisons avancée pour remettre en cause la mesure de l’Insee, est que la population en situation illégale à Mayotte ne serait pas recensée. Elle l’est, mais la confusion vient sans doute d’un problème de vocabulaire : il est vrai que, chaque fin d’année, l’institut publie la « population légale ». Mais ce terme n’a pas de rapport avec la situation des personnes recensées. Il signifie simplement qu’il s’agit des chiffres authentifiés par décret de la Première ministre, qui font foi pour l’application des textes législatifs et réglementaires. C’est bien l’ensemble de la population résidente qui est dénombrée dans le cadre du recensement, quels que soient son statut ou sa nationalité. Les agents recenseurs se rendent dans tous les quartiers, y compris dans les quartiers de bangas (maisons en tôle – Photo d’illustration de l’article). À Mayotte, les communes et la population sont très attachées au recensement, qui est toujours un événement. En 2017, le taux de collecte était très élevé : 97,6 % des logements ont été recensés, davantage qu’en métropole (96,4 %).

Les étrangers en situation irrégulière répondent au recensement et aux autres enquêtes, contrairement aux idées reçues. En témoigne l’enquête migrations-famille-vieillissement menée en 2016, qui a permis de mesurer que la moitié des étrangers étaient en situation irrégulière.

Pour réussir à obtenir des réponses de ces personnes, l’Insee et les communes veillent à ce que le recensement soit effectué par des agents recenseurs locaux. Les agents recenseurs sont généralement recrutés pour travailler dans le village où ils habitent et au plus près de leur domicile. Ils connaissent donc bien le terrain, sont généralement connus de la population et maîtrisent les langues locales. Ils sont bien accueillis dans ces quartiers. Comme sur tout le territoire, l’Insee et les communes communiquent beaucoup sur le respect de la confidentialité des données collectées. Au total, ce n’est pas la population des bangas qui est la plus difficile à recenser, mais celle composée majoritairement de mzungus (métropolitains) : ils vivent souvent dans des résidences sécurisées difficiles d’accès aux agents recenseurs, n’ouvrent pas toujours leur porte et sont moins souvent chez eux.

Une collecte exhaustive

Autre reproche très souvent fait au recensement de la population à Mayotte : il serait illusoire de croire que tous les logements puissent être repérés et donc enquêtés. Non seulement le rythme de construction est très élevé mais les constructions nouvelles peuvent être localisées dans des espaces jusqu’ici inhabités et peu accessibles. Là encore, la méthode mise en œuvre par l’Insee présente de nombreuses garanties d’exhaustivité. La principale réside dans la mise en place des protocoles associés à cette opération de collecte. Ainsi, les communes travaillent avec l’Insee de façon très étroite et co-construisent avec l’institut les chiffres de population. C’est en particulier le cas pour la phase de cartographie consistant à repérer l’ensemble des logements. Une quinzaine d’enquêteurs de l’Insee sillonnent le département pendant 6 mois pour repérer et cartographier tous les logements de Mayotte, qu’ils soient en tôle (bangas) ou en dur, quel que soit le type de terrain, qu’ils se situent en ville, dans des zones plus rurales, dans des quartiers insalubres, excentrés ou non. Cette cartographie est réalisée dans un premier temps par des gestionnaires de l’Insee, avant d’être expertisée par les communes.

Tout au long de la collecte, tous les acteurs veillent à ce qu’aucun logement ne soit oublié. Si de nouveaux logements sont apparus, les agents recenseurs les ajoutent et recensent leurs habitants et, à l’inverse, si des logements ont été détruits ils ne seront pas comptés. Les coordonnateurs communaux s’assurent également que les agents recenseurs ont bien appliqué les consignes lors de la collecte. Enfin, après la collecte, l’Insee effectue plusieurs contrôles sur les données recueillies, sur le terrain par des enquêteurs de l’Insee puis en bureau. Aucun de ces contrôles ne laisse penser que des quartiers auraient été oubliés dans la collecte. Les documents sont ensuite expédiés dans l’Hexagone chez un prestataire de saisie des données. Des vérifications complémentaires sont alors effectuées.

Une configuration de l’habitat et une saturation des infrastructures trompeuses

La configuration du bâti et des infrastructures de « l’île hippocampe » peut donner l’impression que la population y est très nombreuse. En effet, en pénétrant au cœur des bidonvilles, les cases en tôle sont agglomérées les unes contre les autres et on y croise beaucoup de personnes. Mais il s’agit de zones de bâtis linéaires et dépourvues de barres d’immeubles à plusieurs étages, comme presque partout sur le territoire. Aussi, la densité de population réelle n’y atteint pas forcément celle des grandes villes métropolitaines. De plus, la population y est aussi très présente car les personnes sont majoritairement sans emploi et peu mobiles ; le travail des agents recenseurs pour recenser les habitants en est ainsi facilité.

À côté de ces bidonvilles très peuplés, il y a beaucoup de zones en forêt, très faiblement habitées car trop éloignées des réseaux d’eau ou d’électricité. Si la population est très concentrée sur Petite-Terre, Mamoudzou et Koungou, en dehors de ces agglomérations la population est faible.

La saturation des infrastructures du territoire est bel et bien réelle. La concentration des activités à Mamoudzou et les embouteillages pour y accéder peuvent également conduire à se sentir « en sur-population ». Toutefois, l’une et l’autre s’expliquent par les difficultés à développer les équipements nécessaires pour faire face à la forte croissance démographique. Rappelons ici que le recensement permet de révéler un doublement de la population de Mayotte en 20 ans, sans que les infrastructures aient suivi le même développement.

De nombreuses arrivées sur le territoire bien perçues, de nombreux départs vers l’Hexagone moins visibles

De même qu’un consommateur se rend davantage compte des hausses des prix que des baisses, on perçoit spontanément davantage les arrivées que les départs sur un territoire comme Mayotte. L’Insee mesure ainsi entre 2012 et 2017 un excédent migratoire de 32 500 personnes pour les natifs de l’étranger, surtout des femmes âgées de 15 à 34 ans accompagnées de leurs enfants. De nombreux Comoriens notamment profitent de la proximité géographique de Mayotte pour s’y installer de façon irrégulière.

À l’inverse, Mayotte est également une terre d’émigration, une caractéristique peu connue. Le solde migratoire des natifs de Mayotte est très déficitaire et ce déficit s’est accru : 25 900 personnes ont quitté le territoire entre 2012 et 2017, après 14 900 entre 2007 et 2012. De nombreux jeunes de 15 à 24 ans partent pour poursuivre des études ou chercher du travail en métropole, freinant ainsi la croissance démographique. Ce phénomène semble se renforcer et ne pas se limiter aux adolescents et jeunes adultes, au regard des statistiques du ministère de l’Éducation nationale sur la mobilité résidentielle des élèves : le taux de départs est de 2,1 % pour 1,4 % d’arrivées dans le premier degré à la rentrée 2021 [DEPP].

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Ces différents éléments mis bout à bout confortent l’estimation de population de l’Insee. Le prochain jalon significatif sera bien entendu la mesure de la population publiée en 2025, qui constituera pour chaque commune la population légale au 1er janvier 2023, achèvement du premier cycle de cinq années de l’enquête. Outre l’évaluation de la population globale, cette échéance permettra surtout de disposer de mises à jour des populations des différentes communes et de leurs caractéristiques, ainsi qu’à l’échelle des villages qui les composent. À partir de cette date, une mise à jour annuelle permettra de suivre l’évolution de la population de façon plus précise, comme partout ailleurs en France.

Graphique : Évolution de la population de Mayotte aux dates de recensement depuis 1958 (nombre d’habitants et taux de variation annuel moyen) et estimations annuelles de population

Note : population municipale mesurée au recensement de la population au 3e trimestre de l’année, estimations annuelles de population calculées au 1er janvier de l’année n+1.
Sources : Insee, recensements de la population, estimations annuelles de la population.

Recensement à partir de 2021 : une méthode adaptée aux spécificités mahoraises

C’est en 2017 que la loi a consacré la fréquence du recensement de la population de Mayotte, ses modalités de réalisation et de diffusion, après concertation de l’ensemble des acteurs concernés (loi n° 2017-256 du 28 février 2017 de programmation relative à l’égalité réelle outre-mer).
En 2021, le département de Mayotte a donc réalisé pour la première fois le recensement de la population selon la méthode applicable à tous les départements métropolitains et à ceux d’outre-mer. Toutes les communes sont enquêtées sur un cycle de cinq années qui a commencé en 2021 (Schéma). Les communes de 10 000 habitants ou plus (actuellement au nombre de dix à Mayotte) sont recensées chaque année sur un échantillon de logements, établi à partir du répertoire des immeubles localisés (RIL). Celles de moins de 10 000 habitants sont recensées exhaustivement, une fois tous les cinq ans (sept communes).
Afin de tenir compte des spécificités de ce jeune département, notamment de la forte évolution des bâtis précaires et de la croissance rapide de la population, l’Insee a adapté sa méthodologie. L’ensemble des habitations de fortune, en tôle, sont recensées de façon exhaustive lors de la collecte dans les grandes communes. Elles ne sont pas échantillonnées au même titre que les autres logements. Ainsi, la part des logements recensés sur un cycle de 5 ans sera bien plus importante à Mayotte (de l’ordre de 60 à 70 %) qu’en métropole (40 %). De plus, comme dans chacun des autres départements d’outre-mer, l’Insee met à jour chaque année le répertoire des immeubles localisés à l’aide d’une enquête cartographique dans les communes concernées par l’enquête annuelle de recensement suivante. Cette pratique est plus coûteuse mais elle garantit une meilleure qualité des données.
Par ailleurs, les îlots (zones de collecte dans les communes) recensés en 2017 ont évolué depuis en taille. Ils ont été redéfinis préalablement à la première enquête annuelle de recensement, EAR, en 2021 : leurs frontières sont durablement repérables sur le terrain et leur taille est relativement homogène [Chevalier et Costa, 2022].
La méthode actuelle de recensement est donc un compromis entre l’intégration de Mayotte dans le processus de recensement du reste du territoire français et la prise en compte nécessaire de quelques spécificités du territoire, de manière à garantir une qualité équivalente. Au total, appliquer le droit commun en matière de méthode de recensement, même en l’adaptant, à un territoire aussi différent de ceux pour lesquels elle a été imaginée, constitue un réel défi pour l’Insee.
le recensement à Mayotte

Des taux de réponse supérieurs à la moyenne nationale

Grâce au recensement annuel, dès 2025, les chiffres de population et les statistiques décrivant les habitants et les logements de chaque commune seront actualisés chaque année. En effet, il faut attendre la fin de ce premier cycle pour calculer et diffuser la population des 17 communes de Mayotte. Afin de respecter l’égalité de traitement des communes (les communes n’étant pas toutes recensées la même année) et d’assurer la qualité des populations produites, la date de référence des populations légales publiées fin 2025 sera le 1er janvier 2023. D’ici là, ce sont les données de population par commune, issues du dernier recensement exhaustif de 2017, qui font foi. Elles sont actualisées chaque année pour le calcul des dotations communales, en appliquant à chaque commune le taux de croissance de la population du département.
Les deux premières enquêtes annuelles sont un succès en matière de taux de collecte, en dépit de la crise sanitaire. Très élevé, ce taux est supérieur à la moyenne nationale : seulement 3,6 % des occupants des logements en 2021 n’ont pas répondu et 2,9 % en 2022, contre 4,8 % en moyenne nationale. À Mayotte comme ailleurs, pour ne pas sous-estimer la population, l’Insee simule un nombre d’habitants pour chacun de ces logements non recensés.

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